Ohrožení právního státu ve Spojeném království a v Evropě

Autor: Lorenza Buttini

Lorenza Buttini je absolventkou magisterského studia práva na univerzitě v Pavii s výsledkem 109/110. Její závěrečná práce, projednávaná v prosinci 2022, se zabývá tématem “Kontrast k rozdílům v odměňování žen a mužů” v oblasti evropského srovnávacího pracovního práva se zvláštním zaměřením na právní předpisy týkající se transparentnosti odměňování. Univerzitu reprezentovala ve ²⁹. ročníku mezinárodní obchodní arbitráže Willem C. Vis Moot a těší se na kariéru na evropské úrovni.

Blue Europe je nezávislý think tank a neschvaluje ani nesdílí obsah ani postoje pozvaných autorů. Článek vznikl v rámci studentské soutěže Blue Europe 2022.

Úvod

Výraz “právní stát” se v současné době používá v několika mezinárodních a vnitrostátních právních aktech, které jen zřídka obsahují jeho definici. Pro účely tohoto článku je však nezbytné objasnit, jaký význam tyto pojmy nabývají. Vláda práva se totiž často chybně překládá jako Rechtstaat nebo État de droit, které mají jiný význam a historický původ, jak bude stručně uvedeno v tomto úvodu.

Na jedné straně podstatu Rule of law výstižně ilustroval ve své knize Introduction to the Study of the Law of the Constitution (1885) právní vědec Albert Venn Dicey, známý britský konstitucionalista. Podle Diceyho spočívá vláda práva v ochraně svobody jednotlivce před zneužitím ze strany státu prostřednictvím obecného práva.

Na druhé straně pojem Rechtstaat teoreticky rozpracoval německý právník Robert von Mohl ve svém díle Encyklopädie der Staatswissenschaften (1872). Rechtstaat neboli právní stát, jak se také nazývá, odkazuje na skutečnost, že absolutní moc výkonné moci musí být omezena a vyvážena mocí zákonodárnou.

Mezi oběma koncepcemi jsou nápadné rozdíly, neboť právní stát má svůj zdroj v právu vytvářeném soudci a jeho cílem je chránit jednotlivce před svévolí státu, zatímco Rechtstaat je kodifikován v psaných ústavách a jeho cílem je zajistit rovnováhu mezi ústavními mocemi, která je zaručena také soudní kontrolou.

V současné době je právní stát ohrožen jak ve Spojeném království, kde probíhá reforma soudního přezkumu, tak v několika zemích EU, kde národní vlády zpochybňují nadřazenost práva EU. Možná, že důsledky tohoto procesu nejsou zatím jasné ani viditelné, ale tuto problematiku stojí za to znát, protože její výsledek pravděpodobně ovlivní užívání základních práv. Tento článek chce nabídnout jasný pohled na to, co představuje právní stát, jednak s ohledem na anglický právní systém, jednak s odkazem na rámec Evropské unie. První oddíl je zaměřen na zákon o soudním přezkumu a soudech, který byl ve Spojeném království přijat v roce 2021, zatímco druhý oddíl ilustruje změny ústavního systému, k nimž dochází v Maďarsku, Polsku a Rumunsku.

Kontext Spojeného království

Britská forma vlády je tradičně založena na dvou klíčových principech, kterými jsou svrchovanost parlamentu (v minulosti královská výsada) a vláda práva. První výraz odkazuje na “právo vydávat nebo rušit jakýkoli zákon; a dále na to, že zákony Anglie neuznávají právo žádné osoby nebo orgánu zrušit nebo zrušit právní předpisy parlamentu”^[2]. Zákony přijaté parlamentem jsou totiž považovány za součást britské ústavy a nelze je napadat rozhodnutími soudů. Ačkoli v průběhu let byla nadřazenost parlamentu mírně omezena vydáním zákona o lidských právech z roku 1998 a přistoupením Spojeného království k Evropské unii, stále představuje základní prvek westminsterského systému. Pokud jde o druhý výraz, podle právního vědce Alberta Venna Diceyho^[3] má vláda práva nebo převaha práva tři významy:

• nadřazenost běžného práva;
• žádná svévole ze strany vlády;
• rovnost před zákonem.

Zmíněné právo je závazná právní autorita odvozená ze zákonů (tj. nejvyššího práva země), zákonných nástrojů a soudních rozhodnutí, která upřesňuje běžné zákony a vyplňuje případné legislativní mezery. Po Diceym se do debaty o významu a důsledcích právního státu v anglickém právním systému zapojilo mnoho právních vědců. Mezi nimi Trevor definoval materiální obsah rule of law jako tvořený procesními principy, zajišťujícími primát obecných soudů jako exponentů common law, jakož i obecnými právními principy jimi zachovávanými a prosazovanými^[4]. Podle Bradleyho a Edwiga jsou Diceyho teorie právního státu a suverenity parlamentu založeny na předpokladech o britském systému, které již neplatí^[5], i když jsou stále vlivné. Moderní pojetí právního státu podle nich zahrnuje tři významy: právo a pořádek lepší než anarchie, vláda podle práva, doktrína ovlivňující tvorbu nového práva^[6]. Myšlenka vlády podle práva odkazuje na princip legality, který představuje condicio sine qua non právního státu, ale k zajištění ochrany základních práv nestačí.

Významnou roli při zachování právního státu hraje soudní kontrola, která umožňuje určeným soudům podrobit kontrole opatření moci výkonné nebo jiných orgánů veřejné moci, pokud byla přijata bez dodržení řádného zákonného postupu. Naopak soudci nemohou syndikovat zákonnost rozhodnutí přijatých Parlamentem, a to z důvodu jeho suverenity.

Za této situace existuje riziko institucionálního zkratu, protože vláda, která pravděpodobně ovládá většinu v Dolní sněmovně, by mohla omezit občanské svobody prostřednictvím zákonů, přičemž by využila toho, co sir William Blackstone nazval “všemocností parlamentu”^[7]. Takový názor nepodporuje Trevorova analýza, podle níž “se obecně soudí, že doktrína parlamentní suverenity podřizuje jak vládu práva, tak dělbu moci přáním většiny zvolených zákonodárců nebo výkonné vlády, která má většinu v Dolní sněmovně”^[8]. Ve svém komentáři k Diceyho teorii právního státu Trevor tvrdí, že potenciální svévoli zákonů brání výlučná funkce výkladu přisouzená soudům. Proto popírá existenci napětí mezi suverenitou parlamentu a vládou práva. Je však třeba vzít v úvahu, že takový výklad existuje pouze tehdy, když dojde ke sporu. Soudní přezkum je navíc omezen na omezený počet případů a mohou jej vykonávat pouze některé soudy. V nedávné minulosti členství Spojeného království v Evropském společenství a přistoupení k Evropské úmluvě o lidských právech (EÚLP) zaručovalo, že zákony parlamentu mohou být napadeny, pokud ukládají omezení práv, na něž se vztahuje úmluva, která byla díky zákonu HRA (Human Rights Act) 1998 přímo použitelná anglickými soudy. HRA 1998 především přisoudil každému obecnému soudu výklad jakéhokoli správního aktu ve světle hodnot obsažených v EÚLP. Úzká interakce, která existuje mezi právním státem a soudním přezkumem v anglickém právním systému, byla pozoruhodně vyjádřena ve věci M v. Home Office, která je považována za stěžejní rozsudek v ústavním právu. Pokud jde o skutkové okolnosti případu, občan Zairu (M) podal několik žádostí o azyl ve Spojeném království, ale všechny byly zamítnuty. V průběhu projednávání jeho poslední žádosti o soudní přezkum u Vrchního soudu bylo soudcem pochopeno, že vyhoštění této osoby ze Spojeného království bude odloženo do konce řízení. M byl však vyhoštěn v Zairu, a proto soudce vydal příkaz ministerstvu vnitra a státnímu tajemníkovi, aby dosáhli jeho návratu. Příkaz byl zrušen státním tajemníkem, jehož obhajoba byla založena na imunitě koruny a jejích ministrů vůči jakémukoli soudnímu příkazu stanovené zákonem o korunním řízení z roku 1947, zatímco obhajoba M byla založena na skutečnosti, že státní tajemník jednal v rozporu se soudem. Odvolací soud rozhodl, že vrácení M. je řádné, a odmítl široký výklad imunity Koruny, který podalo ministerstvo vnitra, neboť “řádný ústavní vztah výkonné moci k soudům spočívá v tom, že soudy budou respektovat všechny akty výkonné moci v rámci její zákonné působnosti a že výkonná moc bude respektovat všechna rozhodnutí soudů o tom, jaká je její zákonná působnost“. Tento názor potvrdila i Sněmovna lordů, kde lord Templeman tvrdil, že “soudci nemohou vymáhat právo proti Koruně jako monarchovi, protože Koruna jako monarcha se nemůže dopustit ničeho špatného, ale soudci vymáhají právo proti Koruně jako výkonné moci a proti jednotlivcům, kteří čas od času zastupují Korunu“. Tento případ nabízí jasný příklad způsobu, jakým soudní přezkum zajišťuje dodržování rovnosti před zákonem, neboť i ministři Koruny jednající v rámci svých povinností mohou být žalováni pro pohrdání soudem a nejsou imunní vůči soudním zákazům.

Reforma

Politické obavy z přehlasování v řízeních o soudním přezkumu začaly po rozsudcích Miller I ^[9] (2017) a Miller II^[10] (2019), v nichž Nejvyšší soud rozhodoval o mezích pravomocí výkonné moci.

Nedávné proměny právního státu ve Spojeném království jsou úzce spjaty s brexitem (z anglického “Britain” a “exit”), což je termín, který označuje postup vystoupení Spojeného království z Evropské unie. Po více než čtyřiceti letech členství (přistoupení Spojeného království se datuje od roku 1973) totiž referendum, k němuž došlo 23. června 2016, zjistilo vůli lidu opustit EU. Vláda tak zahájila postup podle čl. 50 Smlouvy o EU, který stanoví, že oznámení o vystoupení musí být zasláno Evropské radě a následně musí být vedena jednání s cílem dosáhnout dohody o vystoupení. Navíc podle prvního odstavce čl. 50 Lisabonské smlouvy je uplatnění práva na vystoupení podmíněno splněním ústavních požadavků, které v odstupujícím státě existují. V té době probíhala veřejná debata týkající se legitimity postupu vystoupení, který Spojené království dodrželo, a to zejména v části, kdy vláda sama, bez zapojení parlamentu, zaslala požadované oznámení. Proto byla věc předložena anglickému diviznímu soudu, který rozhodl ve prospěch žalobce s tím, že podle britské ústavy je zapotřebí zmocňovacího aktu parlamentu. Vláda se tedy proti tomuto rozhodnutí odvolala k Nejvyššímu soudu, který byl požádán, aby vynesl rozsudek nikoliv o podstatě rozhodnutí vystoupit z EU, ale o legitimitě postupu exekutivy v souladu se základními zásadami dělby moci a nadřazenosti parlamentu. V roce 2017 vydal Nejvyšší soud rozsudek známý jako Miller I, kde právní argumentace vychází z analýzy instaurace a vývoje vztahu mezi Spojeným královstvím a EU. Rozhodnutí o odvolání potvrdilo rozhodnutí vydané soudem prvního stupně a stanovilo, že vystoupení z EU musí být upraveno vládou a parlamentem. Dále bylo zdůrazněno, že je nutné, aby každý krok postupu byl upraven právními předpisy, neboť časy a způsoby vystoupení musí určit sám parlament. Hlavní argument navrhovatelky se opíral o skutečnost, že mezinárodní záležitosti jsou výsadou krále spadající do pravomoci vlády. Druhá strana naopak tvrdila, že navzdory pravomoci vlády v této věci nemůže měnit práva přiznaná zákonnou úpravou. Protože tedy vstup Spojeného království do EU a začlenění právních předpisů EU do vnitrostátního práva byly zpečetěny zákonem o Evropských společenstvích, který parlament přijal v roce 1972, nemůže je vláda jednostranně měnit.

O dva roky později vydal Nejvyšší soud další přelomové rozhodnutí(Miller II), které se týkalo výkonu prorogační pravomoci premiéra Borise Johnsona v srpnu 2019. Prorogace je královské výsadní právo, formálně vykonávané exekutivou, jehož primárním účinkem je ukončení parlamentních zasedání, která se konají v průběhu volebního období. Podle konsolidované ústavní konvence je to premiér, kdo dává rady o prorogaci monarchovi. V daném případě byl Johnson obviněn z toho, že využil prorogačního mechanismu k tomu, aby zabránil parlamentní diskusi o výhodnosti brexitu. Takové diskuse by totiž mohly ohrozit kampaň Konzervativní strany ve prospěch odchodu Spojeného království z EU. Před Millerem II se věcí zabývaly různé soudy a pro pozoruhodnou shodu okolností byly protichůdné rozsudky vydány ve stejný den v Anglii a Skotsku (11. září 2019). V anglickém případě žalobkyně (Gina Millerová) uvedla, že se premiér dopustil zneužití pravomoci a narušil suverenitu parlamentu, zatímco žalovaný, ačkoli připustil, že výkon královské výsady není vyňat ze soudního přezkumu, uvedl, že věc není projednatelná. Vrchní soud rozhodl, že rozhodnutí předsedy vlády o prorogaci je ze své podstaty politické, a proto vyloučil jeho projednatelnost, neboť neexistují žádné právní normy, které by stanovily zákonnou délku prorogace. Ve skotském případě byla věc shledána nespravedlivou i soudem prvního stupně. V odvolacím rozsudku však Inner House of the Court of Session jednomyslně rozhodl, že rozhodnutí předsedy vlády je nejen ospravedlnitelné, ale i nezákonné. Zkoumání okolností, skutečností a dokumentů totiž vedlo k závěru, že premiér využil takové královské výsady, aby zasáhl do parlamentní kontroly, která je základní hodnotou demokracie a právního státu.

Poté byla věc postoupena Nejvyššímu soudu, o jehož právní argumentaci bude stručně pojednáno. Za předpokladu, že prerogativní pravomoc existuje a je vykonávána v jejím rozsahu, musel soudce ověřit, zda je tato pravomoc soudně vymahatelná. Podle věci Council of Civil Service Unions [1985] AC 374 závisí oprávněnost takové pravomoci na její povaze a předmětu, protože některé vysoce politické akty (jako je rozpuštění parlamentu) musí být vyňaty. V tomto ohledu právní zástupce předsedy vlády tvrdil, že prorogace je podobná rozpuštění parlamentu, ale jeho tvrzení bylo zamítnuto. Ústředním krokem v argumentaci Nejvyššího soudu bylo určení měřítka, podle něhož by se hodnotila zákonnost pravomoci. Přestože meze prerogativních pravomocí nejsou zapsány v zákonech, mohou je soudy určit, aby zajistily soulad se zvykovým právem.

Z minulých relevantních případů zabývajících se výkonem zákonných pravomocí lze dovodit, že pravomoc je vykonávána zákonně, pokud existuje rozumné odůvodnění omezení a zmaření ústavních principů.

Ve světle těchto úvah Nejvyšší soud rozhodl, že prorogační pravomoc byla vykonávána nad rámec svých zákonných mezí, a prohlásil tento akt za neplatný. Kromě toho ke zmaření ústavních zásad svrchovanosti parlamentu a parlamentní odpovědnosti došlo ve velmi kritickém okamžiku pro Spojené království a nebylo kompenzováno ani vyváženo žádným rozumným a objektivním odůvodněním. Spojené království se totiž pohybovalo ve velmi obtížném přechodném období a Dolní sněmovna již dříve vyjádřila vážné obavy z odchodu z EU při absenci dohody o vystoupení. Výkonná moc neuvedla žádné důvody ani zdůvodnění, proč bylo nutné tak dlouhé prorogační období.

Jak již bylo uvedeno, Miller I a Miller II zůstávají kontroverzními ústavními případy, oba se zabývají výsadami krále vykonávanými exekutivou, které podnítily debatu o rozsahu soudního přezkumu.

V roce 2019 zvítězila ve všeobecných volbách Konzervativní strana, která ve svém manifestu vyjádřila vůli přezkoumat zákon o lidských právech z roku 1998 (HRA) a správní právo s cílem zajistit správnou rovnováhu mezi individuálními svobodami, národní bezpečností a efektivitou vlády. Za tímto účelem vláda zřídila dva nezávislé přezkumy, jeden týkající se soudního přezkumu a druhý HRA.

Stručně řečeno, zpráva IRAL (Independent Review of Administrative Law) byla zveřejněna v březnu 2021 a nabídla dva hlavní návrhy:

• zastavit Cart^[11] žádostí o soudní přezkum (míra úspěšnosti práva);
• zlepšit flexibilitu soudního přezkumu tím, že se soudům poskytne pravomoc vydávat pozastavující zrušující rozhodnutí.

Návrh zákona byl schválen parlamentem v červenci 2021 a JRCA (Judicial Review and Courts Act) obdržel královský souhlas dne 28. dubna 2022, čímž oficiálně vstoupil v platnost. Nejdůležitější dvě změny zavedené zákonem JRCA se týkají opravných prostředků soudního přezkumu a navrácení soudního přezkumu vozíku .

Zaprvé, část I oddíl 1 zákona zavádí vedle běžných zrušovacích příkazů nové zrušovací příkazy (pozastavené zrušovací příkazy a perspektivní zrušovací příkazy). Před reformou měl zrušující příkaz za následek zrušení ab initio rozhodnutí orgánu veřejné správy učiněného ultra vires (což je rozhodnutí učiněné mimo rámec pravomoci orgánu veřejné správy). Nyní mohou soudy nadané pravomocí soudního přezkumu diskrečně omezit zpětné účinky zrušovacích příkazů nebo je dokonce pozastavit, aby poskytly veřejnému orgánu, jehož opatření bylo shledáno nezákonným, možnost napravit případné pochybení. Na jedné straně to znamená užitečnou flexibilitu pro veřejné orgány, na druhé straně to povede k omezení opravného prostředku poskytnutého vítěznému žalobci. Kromě toho, když byla Komise pro rovnost a lidská práva^[12] požádána, aby poskytla poradenství ohledně důsledků návrhu zákona pro rovnost, uvedla, že pozastavení a perspektivní zrušení příkazů podkopávají právní stát a v rozsahu, v němž zbavují žalobce účinného opravného prostředku, představují porušení čl. 1 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. 13 EÚLP.

Zadruhé, část I, oddíl 2 zákona je vylučovací klauzulí, která ruší zásadu společného práva zavedenou v Cartě, takže rozhodnutí o odvolatelnosti, přijatá vyššími tribunály, již nepodléhají soudnímu přezkumu. Zatížení správního soudu se tedy sníží, ale mezitím existuje riziko omezení spravedlnosti ve věcech týkajících se základních práv. Přezkumy rozhodnutí Cart se totiž často týkají otázek přistěhovalectví a zadržení, obchodování s lidmi a případů bezdomovectví. Oddíl 2 tak může vést jak k omezení práva na odvolání osob, které patří do nejzranitelnějších kategorií, tak k porušení EÚLP a Úmluvy o právním postavení uprchlíků^[13].

Je nesporné, že zákon byl inspirován záměrem omezit oblast soudního přezkumu, aby se zabránilo zásahům do merita správních rozhodnutí. Přesto jsou důkazy o údajném zneužívání soudnictví velmi kusé a sporné^[14]. Jak řekl lord Neuberger^[15], “je příliš snadné vidět problémy se současným stavem a příliš nevkusné a obtížné vidět stejně velké nebo ještě větší problémy, které by vznikly, kdyby se zákon změnil”. V konečném důsledku je snaha o efektivnější justici chvályhodným cílem, ale nelze ji realizovat na úkor práv jednotlivce ani nezávislosti soudnictví. Ve světle těchto úvah lze dospět k závěru, že JRCA 2022 podkopává právní stát. Bude zajímavé sledovat, zda po posledním politickém vývoji bude toto období velkých ústavních a kontroverzních reforem pokračovat, nebo skončí.

Kontext EU

V evropském právním systému se elegantní formulace významu právního státu nachází v bodě 281 rozsudku známého jako Kadi I^[16], kde SDEU (Soudní dvůr Evropské unie) výslovně uznává, že “Společenství je založeno na právním státě, neboť ani jeho členské státy, ani jeho orgány se nemohou vyhnout přezkumu souladu svých aktů se základní ústavní listinou, Smlouvou o ES, která zavedla úplný systém opravných prostředků a postupů, jejichž účelem je umožnit Soudnímu dvoru přezkum zákonnosti aktů orgánů”. Ve skutečnosti je jako společná hodnota zakotvena v čl. 2 SEU a je jednou z politických podmínek vyžadovaných pro přijetí. Právní stát v kontextu EU znamená, že členské státy akceptují acquis communautaire a nadřazenost práva EU, jak je vykládá Soudní dvůr EU. Podstatou právního státu je “existence účinného soudního přezkumu, jehož cílem je zajistit dodržování práva EU”^[17].

Právní stát zahrnuje jak hmotněprávní složky, tak procesní prvky, a přestože se v jednotlivých členských státech dynamicky vyvíjí, je možné identifikovat konsensuální definici EU, jejímiž hlavními znaky jsou spojení s demokracií a respektováním lidských práv, omezení veřejné moci, vůdčí princip soudního výkladu, zdroj norem soudního přezkumu^[18].

V posledním desetiletí však několik evropských zemí čelilo výrazným změnám ve svém ústavním uspořádání a některé národní vlády nerespektovaly nadřazenost práva EU spolu s autoritou Soudního dvora. Tato znepokojivá tendence představuje podle názoru předsedy Soudního dvora EU^[19] vážnou hrozbu pro přežití evropského projektu, neboť se dotýká jeho základů. Orgány EU proto v poslední době zavedly nové strategie, o nichž bude pojednáno v následujícím odstavci, aby zabránily dalším komplikacím. ARoLR 2022^[20] nabízí jasný pohled na současný stav právního státu v rámci 27 členských států, pokud jde o soudnictví, protikorupční rámec, svobodu médií a institucionální otázku související se správným fungováním kontrol a rovnováh. Přestože se zpráva zabývá téměř všemi členskými státy a předkládá jim doporučení, upozorňuje na zhoršení demokratického úpadku tří zemí: Maďarska, Polska a Rumunska.

Rámec ochrany

Dialog mezi institucemi EU o zaostávání právního státu se zintenzivnil v roce 2016, kdy Evropský parlament (EP) navrhl^[21] vytvoření nového mechanismu, který by zajistil dodržování hodnot obsažených v čl. 2 SEU. Jeho návrh je znám jako pakt DRF (pakt o demokracii, právním státě a základních právech) a předpokládá zavedení systému monitorování a výročních zpráv, aby v případě, že členský stát nedodržuje čl. 2 SEU, mohla by Komise vůči němu přijmout sankční opatření. V roce 2017 Evropská komise návrh zamítla s tím, že posílení základních hodnot lze sledovat pomocí stávajících nástrojů, a popřela užitečnost výroční zprávy. Brzy poté se toto tvrzení ukázalo jako nesprávné, když se nepodařilo aktivovat čl. 7 SEU proti Polsku a Maďarsku (v roce 2017, resp. 2019). Pozastavení některých práv totiž nestačilo k zastavení porušování čl. 2 SMLOUVY O EU. V roce 2019 proto Evropská komise přehodnotila^[22] svůj předchozí postoj a navrhla cyklus přezkumu právního státu, monitorovací systém založený na výroční zprávě o právním státě (ARoLR)^[23]. V posledních letech EP zdůrazňoval naléhavou potřebu přijmout pakt DRF, protože ARoLR omezuje svou působnost na oblast právního státu a neposkytuje nápravná a účinná opatření. Nedávno byl nařízením 2020/2092^[24] zaveden mechanismus podmíněnosti právního státu, který umožňuje pozastavit rozdělování evropských finančních prostředků členským státům, u nichž se má za to, že porušují zásady právního státu. V doktríně^[25] přetrvávají pochybnosti o legitimitě takového postupu, ačkoli v roce 2022 SDEU zamítl žaloby proti mechanismu podmíněnosti^[26]a vyvrátil postupně obvinění vznesená Maďarskem a Polskem.

Soudní dvůr nejprve odmítl nedostatek právního základu, neboť nařízení 2020/2092 stanoví aktivaci podmíněnosti právního státu v rozsahu, v němž porušení zásad právního státu přímo ovlivňuje rozpočet Unie (který je zásadní pro provádění každého opatření EU) nebo hrozí jeho vážným narušením. Tento mechanismus lze aktivovat, pokud je zjištěna skutečná souvislost mezi porušením zásad právního státu a finančními zájmy Unie. Kromě toho musí být ochranná opatření přiměřená závažnosti rizika. Odkazuje se rovněž na zásadu solidarity a vzájemné důvěry mezi členskými státy a uvádí se, že dodržování základních hodnot společenství nelze omezit na pouhý požadavek přistoupení. Za druhé, tento mechanismus není obcházením čl. 7 SEU a nepřekračuje rozsah pravomocí svěřených Evropské unii. Podmíněnost právního státu a postup podle čl. 7 SEU mají odlišné cíle a jsou zavedeny za účelem ochrany odlišných hodnot EU.

Zatřetí, i když pojem “právní stát” není v nařízení jasně definován, zásada právní jistoty není porušena, protože právní stát je hodnotou sdílenou ústavní tradicí každého členského státu a rozsáhle rozvinutou judikaturou Soudního dvora.

Maďarsko

Maďarsko je od roku 2004 členem Evropské unie. Počínaje politickým vzestupem Viktora Orbána (současného premiéra), předsedy strany Fidesz, však dochází k častým konfliktům mezi vládou a evropskými institucemi. Orbán totiž vyhrál parlamentní volby v letech 2010, 2014 a 2018 a vyjádřil radikální záměr přeměnit Maďarsko v neliberální stát založený na podkopávání právního státu. Podle některých vědců se maďarská parlamentní demokracie změnila v autokracii^[27] (forma vlády, v níž jedinec vlastní absolutní moc) přijetím legislativních aktů, které oslabily ústavní systém brzd a protivah. V roce 2011 byl schválen nový základní zákon, jehož důsledkem byla změna stávající ústavy a přisouzení významných pravomocí výkonné moci. Parlamentní iterace ústavní reformy trvala pouhých devět dní a její výsledek byl v otevřeném rozporu se stanoviskem Konzultativního výboru i parlamentní komise. Přes nápadné procedurální anomálie se vládě podařilo získat zákonodárnou a referendovou iniciativu, pravomoc rozpustit parlament (v případě, že neschválí roční rozpočet nebo nezvolí za prezidenta jednoho z kandidátů navržených premiérem), marginalizaci parlamentní menšiny tím, že jí znemožnila zasedat v zákonodárných komisích. Nový základní zákon navíc revidoval systém právních pramenů tím, že řadu důležitých témat přenesl na kardinální zákony^[28]. Konkrétně kardinální zákony – neboli organické zákony – jsou stanoveny ústavou několika zemí (Francie, Belgie, Španělsko, Rumunsko, Ekvádor, Chile, Venezuela, Peru) a jejich přijímání probíhá prostřednictvím procedury, která je přísnější než u běžných zákonů. Proto jsou v hierarchii pramenů řazeny mezi ústavu a běžné zákony. V maďarském případě mohou být kardinální zákony přijaty nebo změněny pouze kvalifikovanou většinou 2/3 přítomných poslanců. Tímto postupem vláda nerespektovala stanovisko^[29] Benátské komise (Evropské komise pro demokracii prostřednictvím práva), konzultivního orgánu Rady Evropy, která zdůraznila naléhavost toho, aby fungování státních orgánů i ochrana práv jednotlivce byly pokryty na ústavní úrovni. Je pravda, že v jiných státech, například ve Francii, organické zákony běžně upravují organizaci a fungování ústavních orgánů. Proces přijímání je však doprovázen procesními zárukami vzhledem k tomu, že každý kardinální zákon podléhá povinnému přezkumu ústavnosti ex ante, který vykonává Conseil Constitutionnel. Po schválení nového základního zákona vydala Benátská komise druhé stanovisko^[30], podle něhož “organické zákony jsou v nové maďarské ústavě uvažovány ve výjimečně velkém rozsahu, daleko přesahujícím tradičně v komparativním právu organickými zákony upravované otázky”. Hlavní obava spočívá v tom, že s kardinálními zákony, které de facto zakládají nový ústavní pořádek, bude pro budoucí vlády obtížné jej změnit dosažením potřebné zvláštní většiny^[31].

Nový základní zákon také nahradil dříve existující actio popularis omezeným počtem důvodů ústavního přezkumu a přisoudil Nejvyššímu soudu další kontrolu nad rozhodováním správních a soudních orgánů. I když Benátská komise některá z těchto nových ustanovení uvítala, někteří vědci se obávají o stav soudní nezávislosti a dělby moci v Maďarsku, neboť ústavní soudci jsou nyní voleni novým soudním orgánem, jehož ředitele vybírá parlament na radu prezidenta.

Tyto obavy sdílejí i evropské instituce, které se aktivizovaly proti maďarskému měkkému právnímu opatření, jako je čl. 7 SEU s následujícími doporučeními a mechanismus podmíněnosti právního státu, jehož hlavním cílem je zabránit tomu, aby zhoršování demokratických hodnot v členských státech ovlivňovalo finanční zájmy Společenství. Maďarská vláda následně vydala odpověď, v níž navrhla nápravná opatření, z nichž některá byla začleněna do národního plánu obnovy a odolnosti (dále jen “NPP”) mezi tzv. supermilníky. Pandemie koronaviru totiž způsobila značné lidské a hospodářské potíže ve všech členských státech, a proto se Evropská unie rozhodla vyčlenit finanční prostředky na podporu hospodářské obnovy. Poskytnutí těchto prostředků je podmíněno jednak vypracováním plánu obnovy (dokumentu, v němž vláda sepíše, jak budou využity) a jednak schválením tohoto plánu Evropskou komisí (rozdělení prostředků je možné, pouze pokud EK ověří splnění přísných požadavků). Maďarský RRP byl přijat Radou 12. prosince 2022 po intenzivních jednáních mezi vládou a Evropskou komisí. Podle hodnocení instituce EU^[32] maďarský RRP účinně podporuje cíle ekologické i digitální transformace a obsahuje několik ustanovení k posílení právního státu: zřízení Úřadu pro bezúhonnost zajišťuje posílení protikorupčního rámce, zatímco nezávislost soudů je chráněna tím, že Nejvyšší soud je chráněn před politickým vlivem a je vyloučen úkol Ústavního soudu přezkoumávat pravomocné rozsudky na žádost orgánů veřejné moci. Bez ohledu na schválení RRP je vyplacení finančních prostředků stále podmíněno účinným provedením nápravných opatření.

Polsko

Nedávné reformy vyvolávají obavy jak o zdravotní stav polské demokracie, tak o její soulad s právním systémem EU. Někteří autoři se domnívali, že proces ústupu právního státu, který polská vláda realizovala prostřednictvím reformy soudnictví, se zhoršuje^[33]. V roce 2015 došlo k institucionálnímu konfliktu mezi prezidentem Andrzejem Dudou (členem strany Právo a spravedlnost) a Ústavním tribunálem. Duda totiž odmítl uznat zvolení pěti nových členů tribunálu a poté, co získal většinu v parlamentu, prosadil zákon o odvolání všech dříve zvolených soudců. Po prohlášení protiústavnosti prezident a ministr spravedlnosti zavedli pravomoc parlamentu uplatňovat disciplinární opatření vůči soudcům a kontrolovat volbu Nejvyšší rady soudců. V roce 2018 vyvstaly u některých vnitrostátních soudů předběžné otázky týkající se souladu reformy soudnictví s právem EU, o nichž má rozhodnout Soudní dvůr EU, jak stanoví čl. 267 SFEU. Proto ministr spravedlnosti (a nejvyšší státní zástupce) požádal Ústavní soud o vyslovení protiprávnosti čl. 267 SFEU s odvoláním na teorii ústavního pluralismu. Tuto doktrínu vytvořili právní vědci, aby se vyhnuli otevřeným konfliktům mezi SDEU a vnitrostátními ústavními soudy při rozhodování o tom, zda SDEU zasáhl do výlučně vnitrostátních záležitostí. Jako řešení sporů Kompetenz-Kompetenz (jak se jim odborně říká) tato teorie předpokládá otevřený dialog mezi soudy založený na vzájemném sebeomezení^[34]. Nicméně institucionální dialog je skutečně možný, pokud národní ústavní soudy zůstanou nezávislé na politické moci. Dne 2. března 2021 uznal Soudní dvůr EU nesoulad polské soudní reformy s právem EU, zejména pokud jde o postup jmenování členů nejvyšších soudů. O několik dní později podal předseda vlády písemnou žádost Ústavnímu soudu, aby určil, zda je právo EU v souladu s polskou ústavou a zda musí vnitrostátní soudy respektovat rozsudky Soudního dvora EU. Ústavní soud (věc K3/2021) rozhodl, že čl. 1 a čl. 4 odst. 3 SEU nejsou v souladu s polskou ústavou, neboť umožňují EU zasahovat do jiných subjektů, než které jsou stanoveny smlouvami. Rovněž čl. 19 odst. 1 a 2 SEU jsou nepřijatelné, neboť mají za následek, že soudy EU nerespektují ústavní ustanovení.

Rozsudek byl vydán 7. října 2021 a vyvolal veřejnou debatu nejen na národní úrovni, ale i v rámci Evropy, neboť se týkal kontroverzního principu nadřazenosti práva EU. Tuto hodnotu totiž nelze nalézt ve smlouvách (byť je vyjádřena v přiložených zásadních prohlášeních a v nikdy neratifikované evropské ústavě), ale byla stanovena Soudním dvorem EU v rozsudku Costa v. Enel (1964), kde Soudní dvůr rozhodl, že právo EU má přednost před vnitrostátním právem. Navzdory tomu se řada členských států stále snaží nadřazenost práva EU akceptovat a občas dochází ke konfliktům mezi SDEU a ústavními soudy.

Nejprve ani pokuty uložené SDEU ani postup podle čl. 7 SEU, který inicioval Evropský parlament, Dudu nepřesvědčily, aby se k reformě soudnictví vrátil. Finanční prostředky určené na polský plán obnovy a ozdravení tak byly dočasně zmrazeny a polská vláda byla nakonec přiměna k revizi stávajícího disciplinárního zákona a k vydání návrhu (z prosince 2022), který částečně směřuje k obnovení právního státu.

Bez ohledu na to, že Polsko a Maďarsko jsou nepochybně ve srovnatelné situaci, je třeba vzít v úvahu dva hlavní rozdíly: na jedné straně se nápravná opatření navržená polskou vládou týkají pouze nezávislosti soudnictví (což je jeden z mnoha aspektů souvisejících s právním státem), zatímco maďarská mají širší rozsah; na druhé straně Evropská unie použila mechanismus podmíněnosti právního státu pouze vůči Maďarsku, i když v obou případech byl RRP klíčový při přesvědčování vlád, aby částečně zvrátily probíhající proces ústupu od demokracie.

Rumunsko

Přijetí Rumunska (a Bulharska) do EU bylo od počátku (2007) podmíněno přijetím zvláštního monitorovacího systému, známého jako mechanismus spolupráce a ověřování (dále jen “RRP”), a to z důvodu nedostatečného souladu se standardy EU týkajícími se právního státu. V roce 2017 vláda provedla významné změny v soudním systému a volební legislativě. Tím se dopustila porušení Ústavy, neboť změny ústavního zřízení státu nelze provádět nařízeními vlády. Rovněž si vláda přisvojila pravomoc rozhodovat o přidělování poplatků v soudních úřadech a navrhla vytvoření zvláštního oddílu, který by se zabýval trestnými činy soudců. Nejvyšší rada soudců takové kroky kritizovala, ale poté, co vláda uplatnila vůči nesouhlasícím soudcům disciplinární sankce, přestala s každým požadavkem. Legislativní reformy z let 2017 až 2019 navíc odsoudil Soudní dvůr EU, jehož rozsudky rumunský ústavní soud systematicky nerespektoval. Po dvouleté fázi velkých obav se v letech 2017 až 2019 věci vrátily do normálu a 22. listopadu 2022 Evropská komise oficiálně oznámila ukončení činnosti CVM, neboť Rumunsko konečně splnilo všechny požadavky týkající se reforem soudnictví a boje proti korupci. Patnáctileté období zvláštního dohledu tak konečně skončilo a od nynějška bude Rumunsko podléhat sledování v rámci výroční zprávy o stavu právního státu jako každý jiný členský stát.

Závěr

Závěrem lze konstatovat, že ohrožení právního státu ve Spojeném království a v EU je nejen reálné, ale i vážné. Prvek, který je společný pro anglický i evropský kontext, je útok na nezávislost soudů spolu s pokusy o zvýšení pravomocí exekutivy. Přesto se povaha těchto rizik liší. Na jedné straně se totiž Spojené království nestane neliberálním státem, ale vzhledem k tomu, že již není členem EU, pokud nebude obnovena rovnováha mezi mocemi, může se stát, že dočasně dojde k omezení občanských svobod z rozmaru vlády. Na druhou stranu, pokud se EU nepodaří omezit šíření neliberálních tendencí, bude její autorita a schopnost udržovat pořádek a podporovat integraci beznadějně narušena. Evropský projekt samozřejmě není dokonalý a ekonomický zájem na správném fungování společného trhu někdy převažuje nad sociálními otázkami. Pokud však máme tu výsadu žít ve svobodných demokratických společnostech, je to proto, že se evropské země po dvou ničivých celosvětových konfliktech rozhodly vytvořit nový právní řád založený na určitých společných hodnotách. Porušování těchto základů proto nelze tolerovat a není v souladu s členstvím v EU. A konečně, každý občan by měl být znepokojen,^[35] protože zatímco se veřejná debata stále soustředí na otázky spojené s pandemií COVID-19, existuje jiná patologie, která infikuje základní hodnoty demokracií: eroze právního státu.

Odkazy

1. A. VENN DICEY, An Introduction to the Study of the Law of the Constitution (poprvé vydáno 1885), 10. vydání, 1959, Londýn: Macmillan, str. 39-40. ↑
2. A. VENN DICEY, Introduction to the study of the law of the Constitution (Úvod do studia ústavního práva), Macmilian, Londýn, 1915, s. 110-115. ↑
3. T. R. S. ALLAN, Ústavní soudnictví, liberální teorie právního státu, Oxford University Press, 2001, s. 20. ↑
4. A.W. BRADLEY – K.D. EWING, Ústavní a správní právo,¹⁵. vydání, Pearson Education Limited, 2011, str. 94. ↑
5. A.W. BRADLEY – K.D. EWING, Ústavní a správní právo,¹⁵. vydání, Pearson Education Limited, 2011, s. 97. ↑
6. W. BLACKSTONE, Commentaries on the laws of England, kniha čtvrtá, Univ. Chicago Press, 1979. Výraz odkazuje na neomezenou zákonodárnou moc parlamentu. ↑
7. T. R. S. ALLAN, Ústavní soudnictví, liberální teorie právního státu, Oxford University Press, 2001, s. 14. ↑
8. R (Miller) proti Secretary of State for Exiting the European Union, [2017] UKSC 5. ↑
9. R (Miller) v. The Prime Minister a Cherry v. Advocate General for Scotland , [2019] UKSC 41. ↑
10. R (Cart) proti Upper Tribunal [2011] UKSC 28. Nejvyšší soud zcenzuroval použití prerogativních pravomocí vládou premiéra Borise Johnsona, protože mařilo ústavní funkce parlamentu. Vláda by totiž takovou prorogací znemožnila parlamentu kontrolovat následné plány na brexit. ↑
11. Parlamentní briefing Komise pro rovnost a lidská práva k návrhu zákona o soudním přezkumu a soudech, říjen 2021. ↑
12. Idem. ↑
13. Idem. ↑
14. Tom Sargant Memorial Lecture 2013, Justice in an Age of Austerity (Přednáška lorda Neubergera, předsedy Nejvyššího soudu, úterý 15. října 2013). ↑
15. Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise (2008) C-402/05, známý též jako Kadi I. ↑
16. ECLI:EU:C:2018:117, rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 27. února 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses v. Tribunal de Contas. ↑
17. PECH L. Právní stát jako ustálená a dobře definovaná zásada práva EU. Haagský časopis o právním státě 14, 107-138 (2022). ↑
18. XXIX. kongres FIDE Haag, 3. – 6. listopadu 2021 Slavnostní zahájení 4. listopadu 2021, Ústavní vztahy mezi právními řády a soudy v Evropské unii Koen Lenaerts. ↑
19. https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-law/rule-law-mechanism/2022-rule-law-report_en. ↑
20. Usnesení Evropského parlamentu ze dne 25. října 2016 s doporučeními Komisi o zřízení mechanismu EU pro demokracii, právní stát a základní práva (2015/2254(INL)), odst. 1. ↑
21. Sdělení Komise, další posílení právního státu v Unii. Současný stav a možné další kroky, COM(2019) 163 final, 3. dubna 2019; sdělení Komise, Posílení právního státu v Unii. Plán činnosti, COM(2019) 343 final, 17. července 2019. ↑
22. Zpráva Komise o právním státě a hodnotách EU v oblasti monitorování a prosazování článku 2 SEU. ↑
23. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2020/2092 ze dne 16. prosince 2020 o obecném režimu podmíněnosti ochrany rozpočtu Unie. ↑
24. BARAGGIA A. – BONELLI M., Propojení peněz s hodnotami: The New Rule of Law Conditionality Regulation and Its Constitutional Challenges, in German Law Journal, 23(2), s. 131-156(2022). ↑
25. Rozsudky ve věcech C-156/21 Maďarsko proti Parlamentu a Radě a C-157/21 Polsko proti Parlamentu a Radě. ↑
26. ANTAL A., Environmental justice and autocracy in Eastern Europe, The case of Hungary, in Environmental Justice in the Anthropocene, Routledge, 2021, s. 11. ↑
27. MAZZA M., Maďarský základní zákon, nové kardinální zákony a evropské obavy, in ACTA JURIDICA HUNGARICA, 54, č. 2, s. 140-155 (2013). ↑
28. Stanovisko č. 614 ze dne 28. března 2011, https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2011)001-e. ↑
29. Stanovisko č. 621/2011. ↑
30. VARJU M. – VINCZE A., Hungary The New Fundamental Law, in European Public Law, Volume 18, Issue 3 (2012), s. 437 – 453. ↑
31. Otázky a odpovědi: Evropská komise schválila maďarský plán obnovy a odolnosti ve výši 5,8 miliardy eur pod podmínkou splnění milníků v oblasti právního státu, 30. listopadu 2022, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_22_7274. ↑
32. GAJDA-ROSZCZYNIALSKA K. – MARKIEWICZ K. Disciplinární řízení jako nástroj prolamování právního státu v Polsku, in Hague Journal of the Rule of Law 12, 451-483 (2020). ↑
33. KELEMEN R. D. – PECH L., Využití a zneužití ústavního pluralismu: P. PELEMEN: Undermining the Rule of Law in Name of Constitutional Identity in Hungary and Poland (Podkopávání právního státu ve jménu ústavní identity v Maďarsku a Polsku), vydáno online Cambridge University Press, 04. listopadu 2019. ↑
34. Tom Sargant Memorial Lecture 2013, Justice in an Age of Austerity (Spravedlnost ve věku úspor ) lorda Neubergera, předsedy Nejvyššího soudu, úterý 15. října. ↑