Écrit par : Tiago Gomes, Universidade Portucalense.
Résumé
Ce travail vise à comprendre l’impact causé par la promotion des droits de l’homme dans les pays hors Union européenne menée par l’Union européenne elle-même. Il vise à comprendre l’outil politique d’élargissement utilisé par cette entité dans son action extérieure, qui conduit à une protection accrue des droits de l’homme dans les pays tiers qui souhaitent adhérer à l’UE, en l’occurrence l’Albanie.
La recherche recourt à l’interprétation qualitative de sources primaires produites par l’Union européenne, à savoir des rapports d’évaluation sur la mise en œuvre des critères exigés par cette organisation pour les candidats à son adhésion. Des sources secondaires complètent l’analyse, notamment des articles scientifiques.
Le résultat de l’enquête révèle un renforcement des droits de l’homme en Albanie après sa candidature, tout au long de son processus d’adhésion. Cependant, la politique d’élargissement n’utilise pas tout son potentiel dans la promotion des droits de l’homme et s’avère en deçà des attentes, notamment en raison de la conditionnalité inhérente (adhésion à l’UE) imposée.
1. Introduction
Les droits de l’homme (DH) sont des droits fondamentaux de tous les êtres humains, caractérisés comme des droits fondamentaux qui garantissent les libertés individuelles à tous les individus.
Au cours de sa longue histoire, l’Union européenne (UE), depuis sa création à la fin de la Seconde Guerre mondiale, a pris des mesures de plus en plus importantes pour rendre les droits de l’homme plus applicables dans les États qui l’ont rejointe. Une avancée significative a été la création de la Charte des droits fondamentaux en 2000 lors du Conseil européen de Nice, qui a réuni dans un seul texte les droits civils, politiques, économiques et sociaux précédemment exprimés dans diverses sources internationales, européennes et nationales. Cela a abouti à la signature du traité de Lisbonne en 2009, qui a inscrit ces droits dans le droit européen.
Ainsi, l’UE, par le biais de sa politique étrangère, vise à garantir que ses États membres (EM) respectent les droits de l’homme comme condition d’intégration et de maintien dans l’UE. L’un des principaux outils utilisés par l’UE pour mettre en œuvre les droits de l’homme dans chaque nouvel EM est ce qu’on appelle les « critères de Copenhague », qui identifient les principaux critères à remplir pour permettre à de nouveaux États d’adhérer à l’Union. Ces critères comprennent l’exigence de stabilité des institutions étatiques qui garantissent la démocratie, l’État de droit, les droits de l’homme et le respect et la protection des minorités.
Dans ce contexte d’intégration de nouveaux EM, l’UE cherche à harmoniser la législation interne de tous ces États conformément aux normes européennes.
Le dernier pays à avoir rejoint l’UE est la Croatie, seul État des Balkans occidentaux à faire partie de l’UE, tandis que les autres États de cette région ont le statut d’États candidats, notamment l’Albanie, et que d’autres ont encore le statut d’États candidats potentiels, comme le Kosovo et la Bosnie-Herzégovine.
Une fois ce cadre établi, l’objectif est de procéder à une analyse de la candidature de l’Albanie à l’adhésion à l’UE, de 2009 à 2019, en ce qui concerne la mise en œuvre de la législation interne qui promeut les droits de l’homme, tout en évaluant simultanément le rôle joué par la Commission européenne pendant les mandats de Durão Barroso et Claude Juncker en tant que présidents de cette institution, qui étaient en vigueur pendant cette période. Une perspective évolutive et comparative de ces deux mandats est présentée, dans le but de tirer des conclusions concernant les impacts de la politique étrangère de l’UE sur l’Albanie en tant que stratégie de promotion des droits de l’homme dans cet État.
L’utilisation de sources primaires disponibles, telles que les documents officiels publiés par la Commission européenne pendant la période étudiée, permettra d’évaluer l’évolution de ce processus dans le domaine des droits de l’homme. En outre, des sources secondaires seront utilisées pour l’analyse et la recherche afin de tirer des conclusions d’autres auteurs sur l’état du processus d’adhésion de l’Albanie à l’UE à la fin du mandat de Juncker en tant que président de la Commission européenne, ainsi que sur le thème de la politique étrangère de l’UE et la théorie du néofonctionnalisme. Cela permettra de mieux comprendre le comportement de l’UE en matière de politique d’élargissement européen ainsi que celui des États tiers aspirant à y adhérer, et ainsi de définir le champ de la recherche visant à promouvoir les droits de l’homme par l’UE en Albanie.
2. La politique étrangère de l’UE
L’Union européenne définit sa politique étrangère comme la stratégie mise en place pour résoudre les conflits et promouvoir la compréhension internationale, sur la base de la diplomatie et du respect des règles internationales.
Cette politique étrangère, souvent associée à l’expression « sécurité européenne », vise à préserver la paix, à renforcer la sécurité internationale, à promouvoir la coopération internationale, à développer et à consolider la démocratie, l’État de droit et le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Dans sa stratégie de politique étrangère, l’UE cherche à atteindre certains de ses objectifs grâce à des outils destinés aux pays tiers, tels que la promotion et la consolidation de la démocratie et la promotion et la mise en œuvre des droits de l’homme. En entretenant des partenariats avec des acteurs mondiaux clés, notamment les puissances émergentes et les groupes régionaux, l’UE cherche à garantir que ces relations soient fondées sur des intérêts et des avantages mutuels qui les conduisent en retour à adopter des mesures répondant aux exigences invoquées par l’UE.
L’un des outils les plus fréquemment utilisés par l’UE et destinés aux États du continent européen est la politique d’élargissement (PE). Elle vise à intégrer un État européen non membre de l’UE grâce à l’utilisation d’instruments économiques qui, en fin de compte, incitent le pays tiers à rejoindre l’organisation, mais en visant une transformation politique interne conforme aux normes de l’UE.
Toutefois, lorsqu’on aborde la politique étrangère de l’UE, il est important de souligner que la manière dont ses actions sont définies est précédée par des décisions prises par ses États membres au sein du Conseil de l’Union européenne, qui discutent et votent ces mêmes actions. Cela peut, d’une certaine manière, empêcher l’UE dans son ensemble de poursuivre ses objectifs extérieurs. Cependant, la politique étrangère de l’UE ne serait pas entièrement à la merci des États membres.
Le traité de Lisbonne de 2009 a créé le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), placé sous l’autorité du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui remplace le haut représentant pour la PESC (politique étrangère et de sécurité commune) et dont les fonctions sont désormais plus larges. Le haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité est désormais également vice-président de la Commission européenne. Le haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité est la personnalité la plus éminente du SEAE qui, dans la pratique, met en œuvre la PESC envisagée par le Conseil. En effet, c’est le Conseil qui identifie les intérêts stratégiques de l’UE, détermine ses objectifs et définit les lignes générales de la PESC, ce qui démontre l’héritage et la logique intergouvernementale dominante dans ce domaine. Le Conseil de l’UE (présidé par le haut représentant, sous sa forme de Conseil des ministres des affaires étrangères) tient compte de ces orientations pour la mise en œuvre effective de la PESC.
Ainsi, le traité de Lisbonne est l’expression du processus graduel d’intégration des politiques étrangères, de défense et de sécurité des États membres. L’UE a cherché à atteindre une plus grande cohérence et une plus grande unité dans ses actions dans ce domaine, et cet objectif a été poursuivi dans cinq domaines : l’octroi de la personnalité juridique à l’Union, lui permettant de représenter le bloc à l’extérieur et de conclure des accords avec des pays tiers et des organisations internationales ; institutionnaliser le Conseil européen ; créer le poste de président permanent de l’institution, qui vise à assurer une plus grande continuité dans l’action extérieure du bloc, contrairement aux changements naturels causés par la rotation des présidences et leurs priorités ; créer le rôle de haut représentant, qui unifie la PESC et lui confère un statut hiérarchique tout en élargissant son champ d’intervention ; et atténuer la règle de l’unanimité dans le processus décisionnel, qui est remplacée, dans certaines circonstances, par la règle de la majorité qualifiée.
En résumé, il est clair que l’UE cherche à simplifier son action interinstitutionnelle, à créer une plus grande fluidité entre la Commission européenne et le Conseil européen, et à redynamiser son mode de fonctionnement dans le but d’assurer une plus grande cohérence dans ses actions en tant qu’organisation.
3. Le néofonctionnalisme comme approche de l’UE en matière d’élargissement
L’une des théories qui défend les principes fondamentaux des processus d’intégration européenne est la théorie du néofonctionnalisme, qui vise à évaluer la viabilité de cette théorie dans cette étude de cas sur le plan pratique.
David Mitrany, l’auteur principal du mouvement théorique fonctionnaliste, propose un modèle pragmatique qui rompt avec le lien traditionnel entre l’autorité et un territoire défini, en réfléchissant aux meilleurs instruments pour rassembler pacifiquement les nations. Le concept d’autorité devient lié à des activités basées sur des domaines où il existe un consensus entre les participants au processus d’intégration. Ainsi, la souveraineté est déléguée par le biais de fonctions exercées conjointement. Ces fonctions sont exécutées par des institutions internationales, dirigées par des élites techniques, dans lesquelles les intérêts de chaque nation sont progressivement intégrés.
Ainsi, la théorie fonctionnaliste part du principe que la coopération est une réponse aux économies d’échelle dans la fourniture de biens. Elle soutient en outre que le seul moyen viable de contourner la souveraineté des États consiste à transférer certaines fonctions étatiques à des agences internationales spécialisées. C’est sur cette base qu’émerge le néofonctionnalisme, mettant en avant la théorie néofonctionnelle d’Ernest B. Haas, conçue pour expliquer les processus d’intégration, en particulier l’intégration européenne. Haas soutient que l’intégration est un processus dans lequel les acteurs politiques nationaux sont persuadés de transférer leur loyauté, leurs attentes et leurs activités politiques — en substance, leur souveraineté — à un nouveau centre, dont les institutions ont ou exigent une juridiction qui dépasse celle des États (Haas, 1964). Dans son ouvrage, Haas identifie quatre motivations fondamentales pour parvenir à l’intégration régionale :
- le désir de promouvoir la sécurité dans une région donnée en menant une défense commune contre une menace commune ;
- promouvoir la coopération afin de parvenir au développement économique et de maximiser le bien-être ;
- l’intérêt d’une nation plus forte à vouloir contrôler et diriger les politiques de ses alliés plus petits, par la persuasion, la coercition ou les deux ;
- la volonté commune de former l’unification des communautés nationales en une entité plus large.
Suivant cette idée, Haas stipule que le néofonctionnalisme a développé l’idée que le gouvernement pouvait être décomposé en ses groupes d’acteurs constitutifs. Plutôt que de faire des hypothèses sur les intérêts des États, les néofonctionnalistes conceptualisent l’État comme une arène dans laquelle les acteurs sociaux opèrent pour réaliser leurs intérêts. Ainsi, plutôt que d’expliquer la politique internationale comme un jeu entre États, les néofonctionnalistes considèrent les relations internationales comme l’interaction d’acteurs sociaux. Cela a libéré les néofonctionnalistes de l’hypothèse selon laquelle les relations internationales sont motivées par le désir de survie de l’État ou de gain économique. Si des groupes au sein ou entre les États estiment que les institutions supranationales sont plus prometteuses que les institutions nationales pour réaliser leurs intérêts, il en résultera une intégration régionale.
Les néofonctionnalistes identifient une série de processus qui se renforcent mutuellement et conduisent à une plus grande intégration. Il s’agit notamment de l’effet d’entraînement entre des politiques qui ne sont autonomes qu’à court terme, du recours croissant à des acteurs non étatiques pour mettre en œuvre ces politiques, d’un changement dans l’attachement des citoyens aux institutions supranationales et, comme conséquence de chacun de ces éléments, d’une exploitation plus intensive des avantages du commerce et, plus largement, de l’interdépendance. Les néofonctionnalistes accordent une attention particulière à la manière dont l’intégration régionale dans un domaine politique induit l’intégration dans d’autres domaines, soit en ouvrant de nouvelles possibilités de coopération, soit, plus probablement, en générant des problèmes imprévus qui déclenchent une intégration plus poussée. Ils sont particulièrement attentifs aux effets dynamiques qui découlent de l’activisme supranational. Les acteurs supranationaux projettent des retombées politiques en tant qu’entrepreneurs politiques négociant des accords et cooptant des bureaucrates nationaux ou des dirigeants de groupes d’intérêt.
Le soutien des élites économiques et politiques au processus d’intégration était également considéré comme très important. En effet, ce processus était, en théorie, facilité par les groupes d’intérêt nationaux opérant dans les secteurs économiques concernés : bénéficiant du processus d’intégration et du soutien de la Haute Autorité (qui est devenue par la suite la Commission européenne), ils étaient chargés de faire pression sur leurs gouvernements nationaux pour promouvoir et approfondir le projet européen. Les élites nationales se rendraient compte que certains problèmes ne pouvaient être résolus efficacement au niveau national et préconiseraient donc qu’ils soient traités au niveau supranational.
Le néofonctionnalisme prévoit toutefois que le chemin vers l’intégration sera semé d’embûches. Les crises peuvent retarder, voire ralentir l’intégration, mais l’hypothèse de base est qu’avec le temps, les retombées politiques et l’activisme supranational produiront une tendance à la hausse. Le terme « intégration européenne » lui-même reflète le postulat néofonctionnaliste selon lequel nous assistons à un processus à sens unique.
Le concept de retombées fonctionnelles a été repris par plusieurs auteurs qui affirment que la politique étrangère de l’UE est de plus en plus étroitement liée à d’autres domaines politiques, de sorte que l’intégration dans les domaines politiques traditionnels peut nécessiter une plus grande intégration dans les politiques extérieures de l’Union. Un bon exemple est l’union douanière, qui était directement liée à la politique commerciale et à la politique de développement, car l’accès au marché communautaire/de l’Union ne pouvait être décidé que conjointement.
En fin de compte, l’objectif de cette vision théorique du néofonctionnalisme est de comprendre les motivations des deux parties à coopérer, en englobant un ensemble de domaines d’intérêt qui, sans être nécessairement identiques, se complètent néanmoins. D’une part, en intégrant davantage d’États issus de la défragmentation de la Yougoslavie à la suite de la guerre des Balkans grâce à la coopération économique, l’UE cherche avant tout à les rendre moins enclins aux conflits et à préserver ainsi la sécurité et la paix à proximité de ses frontières. Avec l’élargissement, elle les inclut même à l’intérieur de ses frontières, ce qui facilite une réponse rapide à toute perturbation de la paix et de la sécurité dans ces États après leur adhésion à l’UE. D’autre part, les États membres cherchent, à travers ce processus, à atteindre une plus grande puissance économique qui les propulsera vers une amélioration significative du bien-être de l’ensemble de leur population, devenant ainsi plus forts sur le plan économique.
Grâce à cette symbiose économique et sécuritaire, l’UE saisit également l’occasion de relever les normes idéales en matière de droits de l’homme exigées des nouveaux membres de l’UE tout au long du processus de candidature. À la lumière de la théorie néofonctionnaliste, l’UE s’attend à ce que l’un des effets d’entraînement se produise dans le domaine des droits de l’homme dans les États candidats à l’adhésion à l’UE. À cette fin, des rapports de diagnostic et d’évaluation sont préparés, que l’UE présente aux candidats potentiels, décrivant le cadre actuel des droits fondamentaux dans ces États et ce qui doit être amélioré. Année après année, ces mêmes États sont évalués selon des critères définis par l’UE, parallèlement au principal domaine d’intérêt : l’économie.
Cependant, certains auteurs affirment que l’effet d’entraînement n’est pas tout à fait plausible et pourrait être interrompu, ce qui entraînerait un recul, une interruption, voire un renversement de l’intégration, avec de graves conséquences pour le processus d’intégration. Des valeurs fondamentales communes, un certain degré d’homogénéité dans les niveaux de développement politique, social et économique, un réseau de transactions, des processus décisionnels comparables et la compatibilité des attentes sont nécessaires pour que l’intégration se produise par le biais de l’effet d’entraînement, comme le souligne Groom dans son ouvrage « Neofunctionalism: A Case of Mistaken Identity ».
4. L’UE, une organisation internationale pour la promotion des droits de l’homme
L’UE est une organisation unique dans la mesure où ses États membres ont créé des institutions communes auxquelles ils délèguent une partie de leur souveraineté afin que les décisions sur des questions spécifiques d’intérêt commun puissent être prises démocratiquement au niveau européen, ce qui renforce l’intégration des États membres dans l’UE.
Bien que le traité instituant la Communauté européenne (TCE), une loi qui consolide les traités conclus entre 1952 et 1957, ne contenait à l’origine aucune clause relative aux droits de l’homme, ceux-ci étant considérés comme relevant du Conseil de l’Europe, l’UE s’est depuis longtemps engagée en faveur des droits de l’homme afin d’éviter que les atrocités commises pendant la Seconde Guerre mondiale ne se reproduisent.
L’entrée en vigueur du traité de Lisbonne a aboli la structure des trois piliers et réformé la répartition des compétences entre l’Union et les États membres. Le traité a également conféré à l’Union la personnalité juridique, lui permettant de conclure des accords internationaux et d’agir de manière plus cohérente sur la scène internationale.
Au sein de l’UE, les cinq institutions les plus importantes qui jouent un rôle dans l’élaboration de la politique en matière de droits de l’homme sont : le Conseil européen, le Conseil de l’Union européenne, la Commission européenne, le Parlement européen et la Cour de justice. L’Agence des droits fondamentaux est chargée de fournir aux institutions et aux autorités compétentes de l’Union et de ses États membres une assistance et une expertise en matière de droits fondamentaux, afin de les aider à prendre des mesures ou à formuler des plans d’action sur les questions relatives aux droits de l’homme. Le Médiateur européen supervise l’administration de l’Union.
La protection des droits de l’homme est avant tout une préoccupation de chaque État membre. En effet, les États signataires des différents traités ont l’obligation fondamentale, en vertu du droit international, de protéger et de promouvoir les droits de l’homme. Ils sont directement responsables de ces obligations et se conforment aux mécanismes de contrôle internationaux. Cependant, l’UE a convenu d’agir conjointement sur certaines questions spécifiques relatives aux droits de l’homme, notamment la lutte contre le racisme et la discrimination. L’ensemble des droits qui constituent le concept des droits de l’homme sont, en fait, des idées qui défendent le respect et la dignité humaine et reconnaissent l’égalité des individus.
Contaminée par cette vague entrepreneuriale en matière de respect des droits de l’homme, l’Europe a créé la Cour européenne des droits de l’homme pour servir d’interprète dans les litiges entre les États membres du Conseil de l’Europe.
L’UE a également créé son propre instrument en matière de droits de l’homme en 2000, la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui consolide et consacre le large éventail de droits accordés aux citoyens de l’UE. Cependant, elle n’est devenue juridiquement contraignante qu’avec la signature du traité de Lisbonne en 2009. Il s’agissait d’une étape cruciale dans l’approfondissement de l’intégration des États membres, car la législation européenne prime désormais sur le droit national de chaque État membre de l’UE, c’est-à-dire qu’elle prévaut sur leurs lois nationales. En effet, ce document englobe tous les droits figurant dans la jurisprudence de la Cour de justice de l’UE, les droits et libertés consacrés par la Convention européenne des droits de l’homme, ainsi que d’autres droits et principes découlant des traditions constitutionnelles communes des pays de l’UE et d’autres instruments internationaux.
La Commission européenne joue un rôle prépondérant dans la promotion des droits de l’homme. Elle est la gardienne des traités CE/UE et la négociatrice des accords extérieurs, mandatée par le Conseil. Ses membres, bien que nommés par les États membres, exercent leurs fonctions indépendamment de ceux-ci, car ils sont chargés de représenter et de promouvoir les intérêts de l’Union. La Commission participe activement aux conférences internationales et aux travaux des organisations internationales, contribuant ainsi, par exemple, à la promotion des principes universels des droits de l’homme. Elle le fait, par exemple, en intégrant les droits de l’homme dans les relations économiques et commerciales et en intégrant les droits de l’homme dans les relations de coopération au développement. Elle représente également l’UE à l’extérieur, par exemple en menant un dialogue et en participant à des démarches sur les questions relatives aux droits de l’homme avec des pays tiers, et gère le soutien à de nombreux projets spécifiques visant à promouvoir les droits de l’homme ou à aider les victimes de violations des droits de l’homme dans des pays tiers.
L’importance de la Commission européenne dans la promotion des droits de l’homme apparaît donc clairement, mais il reste à voir dans quelle mesure elle est autorisée à agir et si elle dispose de la force nécessaire pour faire entendre sa voix, car c’est finalement au Conseil européen qu’il appartient de prendre la décision finale.
5. Le processus d’adhésion de l’Albanie à l’UE
Avec la fin de la guerre froide, la région des Balkans a cherché à recentrer ses activités politiques et sociales, voyant dans l’UE une opportunité d’offrir un bien-être général à ses populations, épuisées par les guerres qui ont ravagé la région tout au long des années 1990. Il convient de noter que dans le cas particulier de l’Albanie, celle-ci n’a jamais connu de régime démocratique, ayant été soumise au régime ottoman pendant un demi-millénaire, puis à une idéologie contraire aux principes démocratiques, le régime communiste, cinq décennies plus tard. Mais avec une certaine stabilisation régionale depuis le début du XXIe siècle, l’Albanie a depuis cherché à s’aligner sur les normes européennes. L’UE a convenu en 1999 du processus de stabilisation et d’association (PSA) avec les pays des Balkans occidentaux, qui a fourni un cadre pour l’intégration européenne de l’Albanie et d’autres pays des Balkans occidentaux. Des conditions ont été fixées pour encourager les réformes dans le domaine des droits de l’homme, entre autres.
Grâce à ce processus, l’UE, l’Albanie et les autres États des Balkans occidentaux ont ouvert la voie à un long processus de négociation qui répond aux exigences de l’UE sans pour autant réduire de manière excessive la souveraineté de ces États, dans la perspective de leur intégration et de leur incorporation dans l’UE, une organisation aux caractéristiques sui generis.
L’utilisation de cet instrument de politique étrangère de l’UE repose sur des relations contractuelles bilatérales, une aide financière, un dialogue politique, des relations commerciales et une coopération régionale. Ces relations contractuelles prennent la forme d’accords de stabilisation et d’association (ASA). Ces accords prévoient une coopération politique et économique, ainsi que la création de zones de libre-échange avec les pays intéressés. Sur la base de principes démocratiques communs, des droits de l’homme et de l’État de droit, chaque ASA établit des structures de coopération permanentes.
En 2003, l’Albanie a été classée comme candidate potentielle à l’adhésion à l’UE et, six ans plus tard, en 2009, elle a présenté sa demande d’adhésion à l’UE. La Commission européenne a rendu son avis, qui a donné lieu à une série de recommandations au pays candidat visant à atteindre le niveau nécessaire de conformité avec les critères d’adhésion et, en particulier, les douze priorités principales identifiées dans l’avis, y compris celles dans le domaine des droits de l’homme. Bien que la Commission européenne affirme que « les droits de l’homme sont largement respectés en Albanie » (avis de la Commission sur la demande d’adhésion de l’Albanie à l’Union européenne, 2010), elle mentionne spécifiquement dans son avis les domaines dans lesquels les droits de l’homme font largement défaut, en particulier en ce qui concerne les minorités roms et les échecs dans la prévention et la résolution des problèmes liés à la violence domestique. Ainsi, l’avis se termine par une série de recommandations que l’Albanie doit adopter afin que sa candidature soit acceptée.
C’est dans ce cadre d’ajustements internes, sous les conseils de la Commission européenne, que le processus de candidature a évolué, jusqu’à ce qu’il reçoive en 2012 le feu vert de la Commission pour passer à l’étape suivante, qui s’est concrétisée deux ans plus tard par l’octroi du statut de pays candidat par le Conseil en juin 2014.
Cependant, l’Albanie devra attendre encore cinq ans pour entamer les négociations avec l’UE, suite à une recommandation inconditionnelle de la Commission européenne l’année précédente, mais sous réserve de progrès dans des domaines clés tels que le système judiciaire, la lutte contre la corruption et le crime organisé, les services de renseignement et l’administration publique. En 2019, la Commission a réitéré sa recommandation d’ouvrir les négociations d’adhésion dans le paquet « élargissement » adopté en mai 2019.
Cette longue attente pourrait, d’une certaine manière, conduire l’Albanie à envisager de nouvelles formes de partenariat avec d’autres acteurs étatiques importants, tels que la Chine, qui n’impose pas de conditions aussi complètes et détaillées que l’UE. Il est évident que la profondeur du partenariat ne ressemble pas à celle de l’UE, qui va bien au-delà du commerce et de l’économie. Cependant, il est tout à fait plausible que cela se produise progressivement et entraîne un véritable désintérêt pour l’adhésion à l’UE, non seulement parmi l’élite politique, mais aussi parmi la société civile en général. La Chine, dirigée par Xi Jinping, est moins contrainte idéologiquement dans ses partenariats et est déjà, dans un certain sens, un partenaire économique, mais que le gouvernement albanais a intégré avec une grande prudence : son Premier ministre, Edi Rama, a mis en garde l’UE contre toute négligence qui « laisserait la place à d’autres pays », tels que la Russie, la Chine, la Turquie, les Émirats arabes unis et même les États islamiques radicaux. Malgré cela, l’importance accordée par l’UE est claire, puisqu’elle considère l’Albanie comme une « zone sûre ».
Du point de vue de l’UE, sa crédibilité commence à souffrir considérablement, car malgré les recommandations de la Commission européenne et du Parlement européen donnant le feu vert pour poursuivre les négociations avec l’Albanie, celles-ci succombent à la volonté contraire de certains États au sein du Conseil européen, qui décident en fin de compte du sort des adhésions à l’UE. La France, le Danemark et les Pays-Bas font partie des pays qui bloquent actuellement l’adhésion de l’Albanie à l’UE, alors que ce pays a été félicité pour ses efforts dans la lutte contre la corruption, qui font partie des mesures prises pour réformer son système judiciaire.
Plus qu’une perte de crédibilité pour l’UE dans son ensemble, il s’agit d’une perte de pertinence pour la Commission européenne dans le contexte des décisions importantes qui doivent être prises par le Conseil européen. En effet, la Commission européenne a clairement indiqué dans son communiqué officiel au Conseil européen et aux autres institutions, intitulé « Élargissement crédible et engagement accru de l’UE envers les Balkans occidentaux », que l’Albanie, ainsi que la Macédoine du Nord, seraient prêtes à être invitées à ouvrir des négociations d’adhésion à l’UE. Le titre lui-même est en fait un appel à l’UE elle-même à ne pas se déconnecter des Balkans occidentaux et, plus encore, un guide instructif sur chacun des États des Balkans couverts par ce document. Le fait que cela ait été, d’une certaine manière, ignoré par le Conseil européen est en contradiction avec la structure de l’UE et pourrait être une source de démotivation et de désintérêt pour l’adhésion potentielle de l’Albanie à l’UE.
6. Les droits de l’homme en Albanie entre 2009 et 2019
6.1 La Commission européenne sous la présidence de José Manuel Barroso
L’Albanie a présenté sa candidature à l’adhésion à l’UE en 2009, sous la présidence de Durão Barroso à la Commission européenne, et au cours de la décennie suivante, la Commission a publié des rapports contenant des informations qui soulignaient les progrès réalisés par l’Albanie dans le respect des critères d’adhésion à l’UE.
Le premier rapport produit par la Commission européenne après l’annonce de la candidature de l’Albanie en 2010 était un avis évaluant la viabilité de l’Albanie en tant que candidat officielle à l’adhésion à l’UE. L’Albanie a immédiatement subi un revers, car cet avis négatif a immédiatement fait dérailler son ambition de devenir membre de l’UE. Malgré ce résultat, la Commission européenne a souligné les domaines dans lesquels l’Albanie devait mener des réformes et a formulé des recommandations pour la remettre sur la voie de l’adhésion.
En ce qui concerne les droits de l’homme, la Commission note qu’il existe « … certaines lacunes dans la législation et dans la mise en œuvre des stratégies et des plans d’action existants. La sensibilisation et la prise de conscience des normes en matière de droits de l’homme de la part de l’administration, du pouvoir judiciaire et des autorités chargées de l’application de la loi doivent être renforcées ». À cet égard, la Commission note que la législation relative aux droits de l’homme doit, d’une manière générale, être considérablement améliorée afin de mieux protéger et garantir : les membres de la famille victimes de violence domestique ; les personnes victimes d’actes discriminatoires, à savoir « les Roms, les personnes handicapées et les personnes lesbiennes, gays, bisexuelles et transgenres », entre autres ; l’égalité entre les sexes, en particulier dans le domaine de l’emploi ; et les enfants, en raison de l’absence de législation spécifique pour les protéger.
La commission souligne également les réformes administratives nécessaires qui permettront un changement positif dans le domaine des droits de l’homme, notamment la nécessité urgente de nommer un nouveau médiateur et de réorganiser les responsabilités des organes judiciaires afin d’éviter tout chevauchement de ces responsabilités, « atteignant un niveau de complexité qui compromet la jouissance effective des droits de l’homme… ». Une autre préoccupation majeure concerne les conditions de détention et le traitement des personnes détenues dans les commissariats de police, tant en détention provisoire qu’en prison. Elle souligne également l’importance des médias, notant qu’ils sont « …menacés en raison de la prévalence des influences politiques et des intérêts commerciaux ».
Après avoir identifié les principaux points à améliorer, la Commission formule, à la fin du document, des recommandations concernant la protection du groupe ethnique rom, des femmes et des enfants, affirmant qu’il est nécessaire de renforcer la protection des droits de l’homme de ces personnes et de mettre en œuvre efficacement des politiques de lutte contre la discrimination, en référence aux personnes non hétérosexuelles et aux personnes handicapées.
Ces recommandations sont quelque peu vagues et n’apportent pas de solutions concrètes, mais l’avis aide essentiellement à identifier les problèmes, ce qui guide ensuite les acteurs politiques internes de l’Albanie dans la mise en œuvre des améliorations nécessaires.
Un an plus tard, dans un rapport couvrant la période d’octobre 2010 à septembre 2011, la Commission européenne se montre peu enthousiaste, notamment en raison du peu d’attention accordée par les décideurs albanais au domaine des droits de l’homme, car presque tout reste inchangé, à l’exception de la protection des enfants et des femmes victimes de violence domestique. En ce qui concerne ces deux groupes, la loi sur la protection des droits des enfants et la stratégie nationale pour l’égalité des sexes et la lutte contre la violence domestique ont été adoptées, respectivement. La Commission européenne exprime également sa grande préoccupation pour la minorité rom, la communauté LGBT et les personnes handicapées, et insiste sur la nécessité d’adapter la législation afin de mieux protéger tous ces groupes. Elle mentionne à nouveau la question des détenus en attente de jugement, mais souligne certaines améliorations dans les conditions de détention des prisonniers.
L’Albanie est actuellement loin d’atteindre les objectifs proposés par la Commission européenne en matière de droits de l’homme, et de nombreux progrès devront être réalisés avant qu’elle puisse obtenir le statut de candidat.
L’année suivante, la Commission a salué l’adhésion aux instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme par la signature, en décembre 2011, de la Convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique. Toutefois, cette adhésion, ainsi que celle à la Convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées, signée en décembre 2009, sont en attente de ratification.
La Commission exprime sa préoccupation concernant les droits de propriété et le droit à un procès équitable, ce qu’elle mentionne également depuis 2009. Toutefois, cette analyse se concentre principalement sur les groupes vulnérables, tels que les femmes, les enfants, la minorité rom et la communauté LGBT.
En ce qui concerne les enfants, le problème réside dans l’applicabilité des lois créées pour les protéger, qui ne peuvent être pleinement mises en œuvre en raison de la rareté des ressources, provenant principalement de donateurs privés, et de la mauvaise coordination entre le gouvernement central et les autorités locales sur cette question. Des préoccupations subsistent concernant la mendicité et le travail des enfants.
Deux plans d’action sont en cours d’élaboration pour lutter contre la violence domestique et la discrimination à l’égard de la communauté LGBT, mais aucun progrès n’a été réalisé concernant ces deux groupes.
Les progrès réalisés en matière d’intégration des Roms sont très limités. Le gouvernement a approuvé des décisions administratives visant à faciliter les procédures d’enregistrement des naissances, mais la coordination entre les différentes institutions impliquées dans l’enregistrement des naissances reste insuffisante. Les Roms ont bénéficié de la distribution gratuite de manuels scolaires pour l’enseignement obligatoire, mais les contraintes financières entraînent des taux d’abandon scolaire élevés et un faible taux de scolarisation des enfants roms dans l’enseignement préscolaire. La mise en œuvre de la stratégie nationale visant à améliorer les conditions de vie des Roms, du plan d’action national pour la ‘Décennie des Roms’ et des conclusions opérationnelles du séminaire de décembre 2011 sur l’inclusion des communautés roms et égyptiennes dans le cadre de l’intégration de l’Albanie à l’UE reste très lente, en raison de l’insuffisance des ressources et du manque de coordination entre les institutions concernées aux niveaux local et central.
La Commission européenne conclut dans son rapport que les progrès en matière de droits de l’homme ont été modérés et souligne l’importance de la société civile et des bailleurs de fonds, qui soutiennent les politiques en faveur des droits de l’homme, et que l’État albanais doit leur accorder la priorité afin d’en garantir la pérennité.
Comme on peut le constater, malgré l’intention de l’Albanie d’adhérer à l’UE et de faire progresser sa candidature, en prenant en considérations les exigences des critères de Copenhague, elle n’a fait que peu d’efforts dans le domaine des droits de l’homme, même si elle a montré certaines améliorations dans ce domaine et affiche son intention de s’améliorer à l’avenir grâce à divers projets prévu dans le plan d’action.
Malgré cela, la Commission annonce ce que l’Albanie attendait le plus : sa recommandation en faveur du statut de candidat, sous réserve toutefois de la mise en œuvre de mesures essentielles dans les domaines de la réforme judiciaire et de l’administration publique, ainsi que de la révision des règles de procédure parlementaire. Il en ressort que la Commission accorde une importance limitée aux questions relatives aux droits de l’homme, même si certaines d’entre elles peuvent sous-tendre le domaine judiciaire, qui ne parvient toujours pas à englober tous les manquements actuels de l’Albanie en matière de protection des groupes les plus vulnérables.
Dans le rapport suivant, qui analyse la période comprise entre octobre 2012 et septembre 2013, le changement le plus évident est l’introduction de plusieurs lois dans le domaine du droit pénal, notamment en ce qui concerne la classification des infractions commises à l’encontre des personnes appartenant à la communauté LGBTI, des personnes handicapées et des minorités roms. Le viol et les violences sexuelles au sein du mariage ont également été considérés comme des crimes. Il en va de même pour les droits des enfants, avec la mise en œuvre de modifications du droit pénal stipulant que la possession de pornographie enfantine et la traite des enfants sont passibles de sanctions pénales.
Une autre étape importante a été la ratification par l’Albanie de la Convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique.
Grâce à ces petites avancées, l’Albanie renforce progressivement la protection des droits de l’homme sur son territoire et, grâce à cela, combiné aux progrès réalisés sur les autres paramètres exigés par l’UE, elle a finalement obtenu le statut de candidat à l’adhésion à l’UE. Cependant, le chemin vers le début de négociations plus directes avec l’UE sera également long, car, parallèlement à l’annonce par le Conseil européen que l’Albanie deviendrait un pays candidat, il est noté que l’Albanie reste confrontée à des défis, dont l’un concerne le domaine des droits de l’homme, à savoir la mise en œuvre de mesures efficaces pour renforcer la protection des droits des Roms et les politiques de lutte contre la discrimination.
Il s’agit là d’un avertissement normal de la part de l’organe qui décide de l’adhésion d’un État à l’UE. Mais le changement à la présidence de la Commission européenne en 2014, avec l’arrivée de Claude Juncker, a découragé toutes les candidatures après l’annonce, dans son discours de prise de fonction devant le Parlement européen, qu’il n’y aurait plus d’adhésions au cours des cinq années suivantes.
6.2 La Commission européenne sous la présidence de Claude Juncker
Lors de son investiture, le nouveau président a déclaré qu’il ne cherchait plus à adhérer à l’UE, mais plutôt à mieux comprendre les relations internes de l’UE (tant entre les institutions qu’entre les États membres). Cela n’implique pas l’abandon de sa politique d’élargissement, mais envoie clairement un mauvais signal aux États candidats.
Dans le rapport préparé par la Commission qui évaluait la période d’octobre 2013 à septembre 2014, toujours sous la présidence de Durão Barroso, plusieurs améliorations ont été apportées en matière de protection des femmes victimes de violence, avec la création d’un portail en ligne pour signaler et suivre les cas de violence sexiste, ce qui a permis d’augmenter le nombre de signalements dans les cas d’infractions graves et de violence domestique.
Après le changement de gouvernement en 2013, on a assisté à une augmentation quantitative de la participation des femmes au nouveau gouvernement, avec six postes sur dix-neuf, soit une augmentation de 17 %, bien que le quota de 30 % de femmes dans les partis politiques n’ait pas encore été atteint.
En ce qui concerne les enfants, l’implication de la société civile a contribué à renforcer la protection des enfants, et une résolution sur les droits de l’enfant a été adoptée, avec des principes et des objectifs généraux et un plan d’action d’un an. Des audiences régulières sur les droits de l’enfant ont été organisées avec des organisations de la société civile. Les organisations de la société civile ont dispensé des formations aux unités de protection de l’enfance.
En ce qui concerne les personnes handicapées et les personnes socialement vulnérables, une législation sur l’inclusion et l’accessibilité des personnes handicapées a été approuvée en juillet, couvrant tous les groupes de personnes handicapées.
En ce qui concerne les droits des personnes LGBT, la coopération entre les agences gouvernementales et les organisations de la société civile s’est renforcée, comme en témoigne la célébration de la Journée internationale contre l’homophobie dans la capitale, Tirana. Le rapport indique également qu’aucune rhétorique homophobe n’était manifeste parmi les acteurs politiques.
Malgré certains progrès réalisés ces dernières années, les minorités roms et égyptiennes sont toujours confrontées à de graves contraintes, notamment en matière d’accès au logement, mais aussi en matière d’accès au système de santé publique, à l’éducation et à la protection sociale. C’est ce que la Commission indique dans ce domaine, même si elle conclut que certains progrès ont été réalisés en matière de respect des droits fondamentaux.
Le rapport suivant, couvrant la période d’octobre 2014 à septembre 2015, ne fait état d’aucun progrès significatif, ce qui peut être interprété comme une stagnation dans le domaine des droits de l’homme et des droits fondamentaux. Les mêmes problèmes non résolus mentionnés dans le rapport précédent subsistent et, pire encore, il ne fait mention d’aucun changement significatif dans le cadre juridique qui renforcerait la protection des droits de l’homme, bien qu’il affirme que les relations interethniques restent « bonnes ».
L’année 2016 suit, et il n’y a pas grand-chose de nouveau à ajouter, si ce n’est la mise en œuvre d’un plan d’action conçu des années auparavant, en faveur des membres de la communauté LGBT, et avec des modifications du code du travail visant à protéger ces personnes.
La même année, la Commission européenne a produit un document résumant la situation de chaque pays ayant demandé à adhérer à l’Union, qu’il s’agisse de candidats ou de candidats potentiels. Concernant l’Albanie, tout en recommandant à ce pays de redoubler d’efforts pour protéger les droits de l’homme, en particulier ceux de la minorité rom, elle a recommandé l’ouverture des négociations en vue de l’adhésion de l’Albanie à l’UE, en grande partie grâce aux changements constitutionnels intervenus en juillet 2016, qui ont lancé un processus de réforme en profondeur du système judiciaire. La Commission déclare également que « … les droits fondamentaux continuent d’être largement respectés dans le pays ». C’est sans aucun doute une excellente nouvelle pour l’Albanie, même si l’on sait que l’adhésion n’aura pas lieu avant 2019 au moins, comme l’a déclaré Claude Juncker.
Depuis lors et jusqu’en 2019, il n’y a généralement pas eu d’évolution significative dans le domaine des droits de l’homme en Albanie. Le plus notable est la fixation d’un quota de 5 % de logements sociaux pour les membres vulnérables des minorités roms et égyptiennes, suite à l’adoption par le Parlement albanais de la loi sur le logement social, qui empêche les expulsions forcées. La présidence de Juncker a toutefois pris fin en 2019, sans que l’Albanie n’ait entamé les négociations d’adhésion, malgré la recommandation formulée trois ans plus tôt et réitérée en 2018.
7. Conclusion
En conclusion très succincte, on peut dire que l’Albanie a amélioré ses normes en matière de protection des droits de l’homme sur son territoire, mais que ces progrès restent insuffisants, voire stagnants depuis la présidence de Juncker. C’est l’idée la plus évidente qui ressort de l’analyse des multiples rapports de la Commission européenne.
Toutefois, après une analyse plus approfondie et à la lumière du néofonctionnalisme qui sous-tend cette recherche, certains aspects positifs peuvent être observés dans ce processus d’expansion. Une attention particulière a été accordée à la minorité rom, aux enfants, à la communauté LGBTI et aux femmes en raison des inégalités entre les sexes et de leur vulnérabilité dans le contexte de la violence domestique. De plus, au cours des années qui ont suivi sa candidature, l’Albanie a signé plusieurs traités relatifs aux droits de l’homme, même s’ils n’ont été ratifiés que quelques années plus tard. Elle a procédé à plusieurs modifications juridiques visant à mieux protéger les femmes en cas de violence en général et à créer des mécanismes facilitant le signalement des cas.
Les enfants ont également fait l’objet d’une attention particulière, et l’Albanie a été alertée sur la nécessité de réviser sa législation. Ces révisions ont permis d’assurer une meilleure protection juridique des enfants, mais il restait encore des lacunes à combler sur le plan opérationnel en raison d’un manque de ressources matérielles et financières. Il en allait de même pour les minorités ethniques et les membres de la communauté LGBT, car leur législation prévoyait spécifiquement diverses formes d’infractions à l’encontre de ces personnes.
Plusieurs plans d’action ont été élaborés puis mis en œuvre, mais de manière très progressive, leur mise en œuvre ayant pris des années.
Il convient de saluer le changement de mentalité des dirigeants politiques, non seulement dans leur soutien à l’introduction de dispositions juridiques plus strictes dans le cadre des droits de l’homme, mais aussi dans leur comportement individuel, dont les actions ont des répercussions. Cela a conduit la Commission à souligner dans l’un de ses rapports que les discours prononcés à différents niveaux ne faisaient aucune référence désobligeante aux membres de la communauté LGBT. Il s’agit là d’un petit exemple d’effet d’entraînement dans le domaine de l’éthique politique, qui est apparu en raison des transformations nécessaires exigées par l’UE pour l’adhésion de l’Albanie.
La question est la suivante : s’il n’y avait pas eu de conditionnalité imposée par l’UE pour l’adhésion de l’Albanie, le soft power de l’UE (le pouvoir de persuasion et de cooptation non coercitive), sans l’avantage préexistant d’un bénéfice défini, aurait-il suffi pour des transformations aussi importantes que la politique européenne de voisinage ? Il s’agit là d’un des autres outils utilisés par l’UE dans sa stratégie de politique étrangère.
On ne le sait pas, car la « carotte et le bâton » étaient déjà là (l’adhésion à l’UE), mais il est possible de trouver un parallèle entre cette question et le discours de Claude Juncker lorsqu’il a annoncé que toute possibilité d’adhésion serait exclue jusqu’à la fin de son premier et unique mandat, c’est-à-dire jusqu’à la fin de 2019. Et là, comme on l’a vu dans le sous-chapitre précédent, l’Albanie n’a pas montré beaucoup d’engagement à faire de nouveaux progrès depuis 2014 en matière de droits de l’homme.
Le fait le plus marquant de la présidence de Juncker n’est pas venu de l’Albanie, mais de la Commission européenne elle-même, qui a recommandé l’ouverture des négociations d’adhésion de l’Albanie.
Malgré cela, la démoralisation était notable en Albanie, compte tenu de l’absence de progrès dans le domaine des droits de l’homme depuis lors, ce qui a semé la confusion quant à l’engagement réel de l’UE dans le processus d’élargissement et compromis la confiance que l’Albanie avait précédemment accordée aux institutions européennes, ce qui n’était pas prévu dans le cadre théorique néofonctionnel.
L’impact de l’UE est toutefois considérable. L’Albanie était une cible de la politique étrangère de l’Union avant même sa candidature à l’UE, le PSA étant l’un des premiers accords signés entre ces deux entités. En ce qui concerne la question des droits de l’homme, plusieurs étapes importantes ont marqué la politique intérieure albanaise, renforçant la protection de ces droits sur le territoire albanais, toujours sous la supervision de la Commission européenne, qui a examiné chaque paramètre en détail et élaboré une série de recommandations pour les développements dans ce domaine tout au long de la période étudiée. L’impact a été si important qu’il a même conduit à la modification de la Constitution albanaise afin d’ouvrir la voie aux réformes juridiques nécessaires dans ses différents instruments juridiques.
En ce qui concerne l’évaluation de la politique d’élargissement en matière de droits de l’homme, il est entendu qu’elle ne tire pas pleinement parti de cet outil pour promouvoir les droits de l’homme. Malgré les diverses lacunes régulièrement mentionnées et répétées dans les rapports annuels, il n’a pas été démontré qu’elle entrave les progrès du processus d’élargissement, comme le montre la recommandation de la Commission européenne de 2016 visant à entamer les négociations d’adhésion. Des progrès significatifs ont peut-être été réalisés au niveau des critères économiques qui auraient permis cela, mais ce n’était pas le sujet abordé ici. Toutefois, en ce qui concerne les normes exigées par l’UE en matière de droits de l’homme, on considère qu’elles ne répondent pas à ces mêmes exigences.
En résumé, le processus d’intégration est en cours, avec des changements importants concernant la réalité de l’État albanais. Cependant, on ne peut affirmer de manière définitive que l’effet d’entraînement s’est produit en termes d’intégration de mesures plus strictes dans sa législation nationale pour défendre les droits de l’homme, comparables à celles envisagées par l’UE. Il s’agit notoirement d’un processus très complexe et, dans la pratique, l’effet d’entraînement, dans ce cas précis, ne s’est pas concrétisé au cours des dix années étudiées, mais nous pouvons peut-être parler de fragments d’un seul effet d’entraînement qui devrait se produire dans son intégralité à l’avenir.
Malgré cela, deux des quatre motivations fondamentales pour parvenir à l’intégration régionale, énumérées dans la théorie néofonctionnaliste et défendues par Haas, semblent assez claires : la vérification d’une coopération significative entre l’UE et l’Albanie qui stimulera le développement économique et le bien-être général de l’Albanie ; et l’importance, en termes de sécurité, de l’intégration de l’Albanie dans l’UE, car cela renforcera la sécurité régionale dans cette zone géographique caractérisée par une instabilité géopolitique considérable, comme les Balkans, en particulier depuis la dissolution de la Yougoslavie. Avec le retour en vue de la carotte et du bâton (c’est-à-dire l’adhésion à l’UE) après la fin du mandat de Claude Juncker, fin 2019, on peut s’attendre à des progrès plus évidents dans le domaine des droits de l’homme en Albanie, mais cela nécessitera également un gouvernement plus engagé avec une position idéologique favorable à la défense des droits de l’homme. Mais pour l’Albanie, ce qui reste clair, c’est que son adhésion à l’UE dépend en fin de compte largement de la volonté politique de chaque État membre au sein du Conseil européen, quels que soient les efforts qu’elle déploie.
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